Raport - Laboratorium Monitoringu Budżetu

Raport z prac wykonanych w ramach projektu pt.
 ”Laboratorium Monitoringu Budżetu czyli Budżet Gminy bez tajemnic"

Celem projektu jest polepszenie współpracy pomiędzy instytucjami samorządów gminnych a organizacjami pozarządowymi i mieszkańcami w zakresie wzajemnego informowania o gospodarowaniu finansami publicznymi oraz prowadzenia dialogu z lokalna społecznością m.in. przez organizowanie cyklicznych konsultacji budżetowych.

Projekt jest realizowany dzięki finansowemu wsparciu Unii Europejskiej w kilkunastu gminach polskich. Koordynatorem prac jest Stowarzyszenie Liderów Lokalnych Grup Obywatelskich - ogólnopolska organizacja pozarządowa działająca na rzecz podnoszenia standardów życia publicznego w naszym kraju.

Działania przewidziane projektem na terenie Skarżyska-Kamiennej prowadziła Skarżyska Grupa Obywatelska zgodnie z metodologią przekazaną przez SLLGO i przy zastosowaniu narzędzi: ankiety skierowanej do UM i do RM, dyspozycji do wywiadów z radnymi (na 13 osób poproszonych o rozmowę 6 osób wyraziło zgodę), mieszkańcami (30 osób), przedstawicielami organizacji pozarządowych (10 osób) i jednostek pomocniczych (2 przewodniczących Rad Osiedli). Działania te były poprzedzone monitoringiem BIP-u oraz badaniami dokumentów. Trwały od 5 września do 20 października br.

Dotarcie do procedury tworzenia budżetu okazało się trudne: w BIP zakładka "procedura budżetowa" jest nieaktywna. Radni na ogół nie wiedzą, czego mogłaby dotyczyć taka procedura: "Dla mnie najważniejszym aktem normatywnym, który reguluje procedury uchwalania budżetu jednostki samorządu terytorialnego jest ustawa o finansach publicznych. Jeżeli chodzi o moje uwagi dotyczące partycypacji społecznej w przypadku w/w aktu normatywnego: nie mam uwag na ten temat" - Radny 1 (R.1). "Istnieje pewna, nie zapisana procedura, jak składanie wniosków do Prezydenta… chyba do 20 września… wszyscy mogą składać… głównie stowarzyszenia" (R.2). "Nie istnieje procedura" (R.4). "Jak to nie istnieje, przecież uchwalaliśmy coś, chyba w ubiegłej kadencji" (R.3).

Ostatecznie Uchwałę RM w sprawie procedur uchwalania budżetu miasta oraz rodzaju i szczegółowości materiałów informacyjnych towarzyszących projektowi budżetu znajduje w archiwach Biuro Samorządowe.

Powtórnie indagowany (R.1) przyznaje: "Uchwałę, o której Pani mówi znam, ale w praktyce się jej nie stosuje gdyż nie była aktualizowana po zmianie ustawy o finansach publicznych… z tego, co wiem, aktualizacja tej uchwały jest planowana w najbliższym czasie…".

Ostatecznie Uchwała ujęta jest w porządku dziennym sesji RM 30 października. Uchwała nie przewiduje składania wniosków do budżetu przez mieszkańców, organizacje pozarządowe i jednostki pomocnicze.

Uchwała budżetowa jest udostępniana mieszkańcom po uchwaleniu w BIP. Można ją otrzymać w urzędzie w trybie ustawy DIP. Zajmuje się nią także lokalna prasa publikując fragmenty tabel oraz inne media (głównie portale internetowe) na zasadzie publicystyki. Podobno w skróconej formie i nie w każdym roku (w tej kwestii różna jest wiedza UM i RM) bywa wywieszana na tablicy ogłoszeń oraz bywa wydawana w publikacji papierowej w ok. 1000 egzemplarzy.

Przed uchwaleniem budżetu nie ma zwyczaju upubliczniania danych dotyczących wyboru inwestycji, tworzenia budżetu i oceny wykonania budżetu.

- pozostaje kwestią niewyjaśnioną, ponieważ są różnice między oceną jej przez UM i RM. Różnice dotyczą faktów: czy istnieje możliwość zgłaszania wniosków w sprawach inwestycyjnych czy też nie i do kogo należy je składać, jeśli w ogóle?

Najbardziej miarodajna, naszym zdaniem, będzie opinia stwierdzająca: Przewodniczący Rady Osiedla (j.p.1) "… gdyby nas pytano o zdanie, to dogadalibyśmy się miedzy sobą i uzgodnili, że jeśli jednego roku zrobi się ulicę dajmy na to na Kamiennej, to w drugim na Przydworcowym, w trzecim na Placach itd. …my byśmy to przyjęli i wszyscy by byli zadowoleni…".

Ta wypowiedź potwierdza, że dowolność lub niejasne kryteria wyboru inwestycji są krytykowane.

 Konsultacje społeczne mogą mieć, jak wiadomo, różną formę:
     - dostęp do informacji,
    - składanie petycji, skarg i wniosków (z KPA),
    - spotkania publiczne (z ogólnej normy prawnej),
    - wysłuchania publiczne (z art.5 ust.2 Ustawy o ST lub prawa miejscowego)
    - spotkania z radnymi (potocznie - dyżury),
    - konsultacje klasyczne: sondaż, ankieta, wywiad pogłębiony, profil społeczności, "otwarte drzwi", komitety doradcze, grupy fokusowe, warsztaty,
    - możliwości Internetu.

Z tej bogatej oferty nie wykorzystuje się w sposób systemowyi metodologicznie poprawny żadnej możliwości, z wyjątkiem przyjęć w określone dni skarg i wniosków przez Prezydenta i Zastępców.

Regularne dyżury pełnią tylko Przewodniczący i Wiceprzewodniczący RM oraz zdeklarowani (dwaj) Radni. Z pozostałymi radnymi można się umówić na rozmowę, o ile wyrażą taka wolę. Z reguły nie wyrażają: w okresie prowadzenia badania (4 tygodnie) udało nam się spotkać z 6 radnymi na 13 proszonych. Powody, które nie pozwoliły na spotkanie:

1- przypadek losowy, 1 - nie jest kompetentny w sprawach budżetu, 2 - wykonuje obowiązki zawodowe i nie ma czasu, 1 - zaprosi na imprezę "herbatka z radnym" w bliżej nieokreślonym terminie, 1- zaprosi na posiedzenie komisji
po ustaleniu terminu posiedzenia, 1 - nie odpowiada na telefon.

Jeśli do tego dodać fakt, że telefony radnych znajdują się wyłącznie w Biurze Rady i trzeba się niejako pośrednio kontaktować, to ta forma konsultacji zupełnie nie spełnia swojej roli, a tę formę głównie przywoływano jako sposób utrzymywania więzi ze społecznością lokalną.
    (j.p.2) mówi: "… nasz radny? Niech pani zapomni, co on może, co on chce dla nas zrobić?"

Nie da się też komentować faktu, że UM nie wie, a RM wie, jakie są ciała doradcze Prezydenta: Rada Kultury, Rada Sportu, Komisja Urbanistyki i Architektury, Komisja Mieszkaniowa, Komisja przeciwalkoholowa. Komisje te pracują w oparciu o regulaminy a ich kompetencje ograniczają się do doradczych.

Reasumując - opinii mieszkańców nie poznaje się, nie bada się nowoczesnymi środkami PR. W konfliktogennych kwestiach (np. przebieg drogi E-7) dopuszcza się debatę publiczną w czasie sesji RM.

6. Informowanie mieszkańców.

Skąd obywatele czerpią informacje na temat pracy i przedsięwzięć urzędu? Z plotki, tj. z przekazywanych z ust do ust faktów potocznych: Mieszkaniec (m.1) "…a co oni mi mogą powiedzieć, oni mają swoje sprawy, ja swoje".., (m.2) "…daj spokój, po co się włączasz, co z tego masz?…", (m.3)"...pani to ma zdrowie, tu mówić, tam pisać, jakaś dziwna…", (m.4) "…proszę to powiedzieć prezydentowi, pani może, ja nie…".

Innym źródłem informacji o mieście są gazety, portale internetowe, lokalna kablowa TV ( w kolejności tu podanej - nie bierzemy odpowiedzialności za tę kolejność, gdyż badanie opinii mieszkańców ma zbyt małą próbę, by było reprezentatywne, ale może warto sprawdzić, by wiedzieć czy "komórka organizacyjna" odpowiedzialna za kontakty z mieszkańcami wiedziała, co robić), co nie wyłącza plotki, która transformuje informacje obejrzane i przeczytane a czasem skomentowane.

Nie udało się ustalić, kto ma rolę sprawczą w zakresie PR: zastępca prezydenta ma to w zakresie obowiązków, sekretarz miasta ma wpływ ogólny, np. na rzecznika prasowego i kreowanie wizerunku Prezydenta, Wydział Zdrowia i Polityki Społecznej, który, jak się wydaje, jest do tego najbardziej predestynowany, czy też naczelnicy wydziałów, którzy (zdaniem Sekretarza Miasta) maja ilościowo najwięcej kontaktów z mieszkańcami.

Informowanie mieszkańców to najbardziej "miękka" materia tego badania. Nie da się bowiem określić, ile i jakich informacji kiedy i komu potrzeba. Jedno jest pewne: dobra (nie plotkarska), klarowna (profesjonalnie przygotowana), rzetelna (z właściwego źródła), systematyczna i w zorganizowany sposób przekazana informacja buduje powagę, prestiż i zaufanie do urzędu. Tak to właśnie widzą mieszkańcy.

To samo dotyczy produkowania materiałów informacyjnych. Udało się ustalić, że:
    - nie wydaje się newslettera internetowego,
     - nie wywiesza się informacji w budynkach publicznych (w tym w bibliotece miejskiej),
    - nie stosuje się ulotek ani plakatów (gazetek) rozwieszanych w miejscach dobrze eksponowanych,
    - jeden raz ( w ubiegłej kadencji) wysłano mieszkańcom sprawozdanie z działalności prezydenta oraz
    - utrzymuje się kontakty ze środkami masowego przekazu, takie jak konferencje prasowe prezydenta, pół strony w lokalnej gazecie, "okienko prezydenta" (oficjalna nazwa audycji "Miasto na szlaku") w lokalnej TV.

Nie sporządzono także planu upowszechniania informacji przekazywanych mieszkańcom.

W mieście działa 5 Rad Osiedli. Przewodniczący rad, którzy nie są radnymi są zapraszani na sesje RM. Z reguły nie przychodzą, ponieważ uważają (j.p.1), że głos zabrany na sesji ma małą siłę sprawczą i wolą ważne problemy zgłaszać bezpośrednio do Przewodniczącego Rady lub częściej (skuteczniej) do Prezydenta. W sprawach inwestycyjnych zdarzają się konflikty, które skutkują ostrymi sformułowaniami: "zapomnij o tej drodze w tym roku".

Przewodniczący rad osiedli zauważają, że często są proszeni o aprobatę inicjatyw bez możliwości konsultacji: (j.p.2) "…poproszono mnie, żebym podpisał przygotowany już dokument… co miałem zrobić?..."

Ale współpraca rad osiedlowych jest potrzebna - utrzymują przewodniczący - ponieważ bez wsparcia władz miasta nie dałoby się przeprowadzić obywatelskich inicjatyw, jak zawody sportowe, konkursy, festyny w małych społecznościach lokalnych.

Obowiązek corocznego określania wydatków jednostek pomocniczych został zawarty w paragrafie 18 ust.1,2 Statutu Miasta. Jednostki aplikują corocznie o środki na różne cele, a urząd ocenia poziom aktywności rad osiedli jako "dość duży".

Stosunkowo najlepiej przebiega współpraca między władzami samorządowymi a organizacjami pozarządowymi. Odpowiedzialny za tę współpracę Wydział Zdrowia i Polityki Społecznej jest pozytywnie odbierany, głównie z racji dużej liczby interakcji oraz dobrze zorganizowanej pracy. Dla potrzeb badania wydział przygotował materiał (w załączeniu) raz Formularz
i Ankietę wspomagająca współpracę z organizacjami samorządowymi.

Co do form współpracy, kwestionowane przez przewodniczących stowarzyszeń jest jedynie konsultowanie prawa miejscowego, ponieważ nie przypominają sobie spotkań ani ankiet na ten temat. Być może konsultowane są tylko wybrane wg nieznanych kryteriów organizacje pozarządowe.

Sprawozdania z wykonania budżetu, zarówno roczne jak i okresowe, znajdują się w BIP. Zakres i formę informacji o wykonaniu budżetu ustala Skarbnik Miasta.

Wykaz udzielanych ulg i zwolnień również znajduje się w BIP, mimo, że nie ma opracowanej procedury. W 2007 roku wpłynęło 35 wniosków o ulgę i 28 wniosków o zwolnienie podatkowe. Pozytywnie rozpatrzono odpowiednio 23 i 7 spraw.

Rada Miasta działa na podstawie Regulaminu i Statutu. Roczne plany pracy Rady oraz Komisji Rewizyjnej są przyjmowane na sesji i publikowane w BIP, harmonogramy i plany prac komisji są wewnętrznymi dokumentami pozostałych komisji i nie są upubliczniane.
   
Publikuje się natomiast w prasie, w BIP i zamieszcza na tablicy informacyjnej w Biurze Samorządowym informacje o zbliżającej się sesji RM z wyprzedzeniem kilku dni. Radnych a także gości powiadamia się o terminie, miejscu i porządku dziennym sesji zwykłej na 7 dni, a sesji budżetowej na 14 dni przed sesją. Radnym doręcza się materiały dodatkowe. Dniem posiedzeń rady jest zazwyczaj czwartek, od godziny 9.00. Sesje odbywają się w sali, na której może zmieścić się ponad 100 osób.

Posiedzenia Komisji teoretycznie są dostępne dla mieszkańców (o czym mieszkańcy wiedzą), ale ich terminy są ruchome, brak jest także informacji o miejscu, czasie i przedmiocie posiedzenia.

Jak każda społeczność, tak też społeczność radnych jest niejednorodna ze względu na różne kryteria. Nas interesowały kompetencje i zaangażowanie radnych w pracach komisji oraz stosunek do mieszkańców wyrażany dostępnością. W sprawach budżetu radni nie są dostępni. Nie chcą się spotykać, nie chcą wiedzieć ani słuchać niczego poza własnymi wyobrażeniami i przekonaniami: (R.1) "…stoję na stanowisku, że budżet należy pozostawić fachowcom… jakby nie było to stan prawny jest taki, że to Prezydent ma kompetencje do tego…."

Jednak inny (R.5) zna nie tylko pojęcie, ale i zasady budowy budżetu zadaniowego, z kolei (R.6) nie zna pojęcia budżetu partycypacyjnego, ale intuicyjnie odnosi się pozytywnie do takiej idei. (R.4) uważa, że jego praktyka zawodowa wykształciła w nim "…postawy demokratyczne i nie wyobraża sobie zarządzania miastem bez brania pod uwagę głosu mieszkańców…". Radny ten uważa także, że ma pewne braki w wiedzy, którą, "...wypełniając tę ważną funkcję społeczną powinien posiadać…".     Oczekiwałby szkoleń, konsultacji z zakresu funkcjonowania samorządu. (R.3) zaś jest zdania, że jego wiek i potoczna znajomość mechanizmów, jakie rządzą społecznością lokalną daje mu najlepszy mandat do rozpatrywania ważnych kwestii samorządowych, "…nie potrzebne są procedury, normy, ważne, co ludzie powiedzą..."
   
Ale inicjatywa uchwałodawcza mieszkańców to twór nie do zaakceptowania: (R.6) "…po to nas wybrali, żeby za nich różne takie sprawy załatwiać. Mogą przyjść i pogadać…"

"WPI i WPF są wzajemnie zależne i jeden bez drugiego nie ma sensu. Zostały opracowane już w 2006 roku i są ustawicznie korygowane…" (P.z.)

Ustalono, że na Sesji RM 30 października będzie podjęta uchwała w sprawie  zmiany Uchwały Nr XIII/74/2007 Rady Miasta Skarżyska-Kamiennej z dnia 30 sierpnia 2007 roku w sprawie przyjęcia "Wieloletniego Planu Inwestycyjnego na lata 2007 - 2011".
   
Zmiany nie były konsultowane, ale "Aktualny WPI i F zostanie za parę dni przedstawiony RM i głosowany. Jest niezwykle ciekawy i wiem, co piszę.

A co zrobi obecna większość… jeśli zadziałają w interesie miasta to go przyjmą. Jeśli w innym, to coś tam zmienią…".

Monitoring BIP został przeprowadzony w dniach 1-5 września. Raport (w załączeniu) jest dostępny dla mieszkańców na lokalnych portalach internetowych w zakładkach "Samorząd" dzięki uprzejmości Administratorów.

Przeprowadzony monitoring, którego rezultaty zaprezentowano powyżej pozwala stwierdzić, że procedury uspołecznienia procesu budżetowania wymagają zmian w trzech obszarach:

Informowanie o ważnych dla mieszkańców sprawach powinno być systematyczne i rzetelne. Sposób informowania powinien być dostosowany do treści informacji.

Przykładowo: informacje o działaniach Prezydenta przekazywane na sesjach jako sprawozdanie i w telewizji jako reklama miasta powinny pokazywać nie tylko efekt wykonanego działania ale także jego sens i kontekst. Powinniśmy wiedzieć, że prezydent "był, otworzył, wręczył", ale także, jakie z tego będą korzyści dla społeczności lokalnej oraz kto (co) i według jakich kryteriów zdecydował o wyborze takiego działania.

Informacje o ważnych dla mieszkańców sprawach powinny być zamieszczane nie tylko w Tygodniku Skarżyskim, który (jak sam Redaktor Naczelny powiedział) nie ma wykwalifikowanych dziennikarzy by pisać o sprawach samorządu ale także w ulotkach, plakatach, a przede wszystkim w Internecie (BIP, strona urzędu, może interaktywna mapa problemów miasta).

 Informacje o procedurze budżetowej, o uchwale budżetowej, o uchwalonym budżecie powinny być zamieszczone w BIP. Powinny też (w sposób przystępny, nie sprofesjonalizowany - ekonomiczny) być udostępnione mieszkańcom razem
z określeniem strategii i wyników, pokazaniem wydatków, przychodów i rozchodów oraz zależności między nimi.

Jest to wyjątkowo słaba strona urzędu i rady, dotyczy bowiem postaw. Popełniane są wszystkie podręcznikowe błędy: brak standardów, brak specjalistów, brak woli konsultacji, przekonanie (niesłuszne) o wysokich kosztach, lekceważenie partnera społecznego, brak czytelnych, powszechnie dostępnych materiałów informacyjnych.

Radzie Miasta rekomendujemy stworzenie biblioteczki radnego (co odpowiadałoby potrzebie wiedzy zgłaszanej przez niektórych radnych i przewodniczących jednostek pomocniczych). Może się w niej znaleźć przykładowo "ABC samorządu terytorialnego -

Poradnik nie tylko dla radnych" publikacja papierowa FDRL, zaś z Internetu można pobrać "Ściągawkę dla radnego" www.batory.org.pl/ftp/korupcja/sciagawka_dla_radnego.pdf

Wydaje się, że opiekuńczość, misjonarski styl rządzenia oraz przekonanie o władczości w sprawowaniu urzędu, na obecnym etapie rozwoju społecznego miasta i przy aktualnie realizowanych interesach politycznych nie jest możliwe do dyskutowania. Rozwój demokracji lokalnej jest pieśnią przyszłości. Wybór dróg zależy od otwartości samorządu na role, jakie powinien spełniać i dojrzałości społeczeństwa lokalnego do demokracji, słowem, od gotowości do zmian.

Nasze rekomendacje nie wyczerpują listy, są tylko wskazówkami, których zauważenie może zainspirować wszystkich społecznych partnerów do dyskusji o rozwoju naszego miasta.